Вопрос перехода Украины из унитарного в федеративное состояние — это то, что рано или поздно должно перейти в практическую плоскость, то есть обрести законодательное наполнение.
Украина — страна с населением более 40 млн человек и состоящая из разных в историческом, этнокультурном и религиозном планах регионов, и быть единообразной у нее никак не выйдет, за исключением трех ситуаций.
Во-первых, если государство будет вести войну или лежать в развалинах и, таким образом, брать на себя лишь самые примитивные функции поддержания простой жизнедеятельности (что, увы, происходит).
Во-вторых, в случае установления тоталитаризма или жестко авторитарной модели, основанной на всевластии «человека с ружьем», как в Египте.
Третья же ситуация — сецессия — лежит за рамками действующего (и любого!) законодательства и состоит в отделении наиболее проблемного. Мы знаем ст. 110 УК Украины, и не будем ее нарушать.
Из всех исторически сложившихся земель при нынешнем административно-территориальном делении сохранилось лишь Буковина (Черновицкая область) и Закарпатье. Волынь и Галиция разделены на три области, Подолье — на две. Новороссия перелицована капитально. Появились и такие «сборные солянки», как Сумщина или Кировоградщина. К галицкой Тернопольской области добавили православный Кременецкий район с Почаевской Лаврой.
Есть два возможных алгоритма проведения трансформации Украины из унитарного в федеративное государство — «короткий» и «длинный». Оба они предусматривают внесение изменений в Конституцию и проведение административно-территориальной реформы, а также пересмотр законодательства.
Любой из предложенных путей в идеале должен осуществляться только после принятия нового закона о референдумах, предусматривающего прямое действие принятых на нем решений. Нынешняя законодательная база, увы, позволяет Верховной Раде никак не реагировать на результаты народного волеизъявления, как это уже было с результатами референдума 2000 года или с твердым решением Закарпатья об автономии области.
«Короткий алгоритм трансформации Украины» проводится без изменения (или с небольшими уточняющими изменении вроде передачи Кременецкого и Хотинского районов Подолью) границ областей.
1. Принятие закона о референдуме с точным описанием возможностей всеукраинского, областного, межобластного, межрайонного, районного и местного волеизъявления;
2. Внесение изменений в ст. 2, 10, 11 и др. Конституции Украины (на референдуме), создание верхней палаты (имплементация референдума 2000 года, по 3 депутата от каждого субъекта) и переходных положений (на сессии Верховной Рады) (разъяснительная работа и подготовка к референдуму длится год);
3. Принятие ВР типового устава субъекта федерации (губернии), а также нового закона о статусе столицы (в течение полугода после референдума);
4. Внесение изменений в бюджетный и налоговый кодексы (в течение полугода после референдума);
5. Принятие нового закона о региональном и местном самоуправлении (в течение года после референдума), уточнение границ районов и сельских пунктов (волостей) происходит на местных (областных, районных и межрайонных) референдумах и утверждается облсоветами (в течение трех-пяти лет после принятия типового устава);
6. Исправление законодательства с учетом федерализации (в течение трех лет после референдума);
7. Возможное объединение субъектов федерации в случае инициации этого вопроса на местах и проведения межрегиональных референдумов (по мере выдвижения инициатив).
«Плюсы» этой схемы кажутся очевидными. Это, прежде всего, сохранение на местах региональных элит, что снимает с повестки дня решение «жилищного вопроса» для масс чиновников и правоохранителей. Привычная инфраструктура услуг лишь дополняется новыми элементами, а не кардинально перестраивается. Ни один из традиционных областных центров не снижает свой статус и не падает до уровня уездного города. Правда, на уездном и муниципальном уровне смены статусов и «переселения властей» неизбежны.
При сохранении нынешней карты областей сопротивление федерализации на региональном уровне практически сводится к нулю, т. к. не задевает базовых интересов региональных элит.
«Минус» этой схемы видится невооруженным глазом. Это несоразмерность субъектов по территории и населению и, стало быть, разные возможности наполнения региональных и муниципальных бюджетов.
«Длинный алгоритм трансформации Украины» проводится при исходном принятии идеи изменения карты страны:
1. Принятие закона о референдуме с точным описанием возможностей всеукраинского, областного, межобластного, межрайонного, районного и местного волеизъявления;
2. Внесение изменений в ст. 2, 10, 11 и др. Конституции Украины (на референдуме), и переходных положений (на сессии Верховной Рады) (разъяснительная работа и подготовка к референдуму длится год);
3. Принятие ВР типового устава субъекта федерации (губернии) а также нового закона о статусе столицы (в течение полугода после референдума);
4. Внесение изменений в бюджетный и налоговый кодексы (в течение полугода после референдума об изменениях в Конституцию);
5. Проведение межрегиональных референдумов по определению границ новообразуемых субъектов федерации (в течение года после референдума), после которых создаются переходные администрации (генерал-губернаторства) в тех субъектах, которые образуются путем объединения и нарезки предыдущих. Если бы облсоветы избирались по строго мажоритарной системе, то создание органов регионального представительства могло быть механическим. Срок действия переходных структур — до очередных выборов в губернские советы;
6. Создание верхней палаты (имплементация референдума 2000 года, сразу после определения границ губерний, по 3 депутата от каждого субъекта);
7. Принятие нового закона о региональном и местном самоуправлении (в течение года после референдума об изменениях в Конституцию), уточнение границ районов и сельских пунктов (волостей) происходит на местных (районных и межрайонных) референдумах и утверждается облсоветами (в течение трех—пяти лет после межрегиональных референдумов);
8. Приведение законодательства в соответствие федеративному устройству (в течение трех лет после межрегиональных референдумов);
«Плюсы» более радикального перечерчивания карты Украины можно начать с того, что в своем большинстве новые субъекты федерации будут равновелики по населению и смогут отразить исторически сложившиеся регионы страны.
Возможности наполнения местных бюджетов (кроме Буковины и Закарпатья) заметно расширяются.
«Минусы» этого пути также понятны всякому реально знающему положение в регионах. Ни в одном из ныне действующих гипотетических областных центров нет свободного служебного жилья, дающего безболезненное прохождение переезда в новые губернские города. Соотношение служебных окладов и сложившихся на рынке расценок на аренду делает бессмысленным переезд. Таким образом, элиты, например, Луцка, Хмельницкого или Николаева станут объективными противниками такой федерализации.
Возникают неудобные вопросы. Готовы ли жители и особенно чиновники из Луцка и Ровно, например, к массовому переезду в Житомир? Где быть центру Подолья: в экс-губернских городах Виннице и Каменец-Подольском или уездном Проскурове (Хмельницком)? Что делать с Южной Бессарабией (часть Одесской области за Днестром)? Чем считать Донбасс, которого вообще не было на этнографической схеме и карте Российской империи? Хотят ли из Харькова управлять приснопамятной Хоружевкой?
И такие территориальные споры местечкового масштаба можно длить вечно. Поэтому процесс федерализации, как мне видится, должен начаться при нынешнем административно-территориальном делении, а уже дальше возможно и по карте с карандашом пройтись, если будет такая необходимость.
Ради такого дела можно послать наших правоведов за опытом в Германию и Индию, где земли и штаты меняли свои очертания.
Дмитрий Губин, журналист, Харьков